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首頁>>拆遷安置>>                   法制日報近日對張興奎律師的報道(四)

 

來源: 法制網——法制日報
編者按
 
 
  隨著城市化進程的加快,城市原有土地已經不能滿足需要。于是,城市政府通過回收、收購、置換、征用等方式將一些些土地進行前期開發并儲存起來,擇機供應。這就是通常所說的土地儲備。
  2007年11月19日,國土資源部、財政部、中國人民銀行聯合發布了《土地儲備管理辦法》。此辦法出臺伊始,就曾受到業界質疑。實實踐中因土地儲備而引發的政府與被征收、被拆遷人的沖突,亦飽受詬病。
  最近,有律師就現行土地儲備制度和上述辦法提請全國人大常委會進行合法性審查,再次使這一話題引發熱議。
  已經有十余年歷史的土地儲備制度利弊何在?是否如律師所言涉嫌違法?城市發展過程中如何進行土地配置才公平合法法?本報從今天起,推出“審視現行土地儲備”系列報道。
□審視現行土地儲備制度系列報道(1)
法制日報記者 辛紅
  在一份寄給全國人大常委會、名為“對土地儲備制度和《土地儲備管理辦法》進行合法性審查的建議書”中,張興奎律師從法律角度一一進行了詳細分析。
  一問:
是否忽略了公共利益?
  提請合法性審查的建議書理由之一是:意在加強土地宏觀調控的《土地儲備管理辦法》違反了憲法、立法法、物權法、土地管理法等多部法律關于“公共利益”的規定。
  憲法、物權法和土地管理法都強調征地須符合“公共利益”這個前提。憲法第十條規定“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”;土地管理法第二條規定,國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償;物權法第四十二條規定,“為了公共利益的需要,依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產”。
  但實踐中,土地儲備大部分是進行商品房開發。實施在物權法之后的《土地儲備管理辦法》竟沒有將“為了公共利益需要”作為土地征收的前提。張興奎表示:“如果征收時土地用途無法確定,公共利益很難界定,則違反了上述法律規定;若已明確為公共利益性質,則儲備制度就是多此一舉。”
  二問:
是否超越了立法權限?
  張興奎認為,《土地儲備管理辦法》違反了立法法規定。
  立法法第八條規定,下列事項只能制定法律:(六)對非國有財產的征收;(七)民事基本制度;(八)基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度。
  張興奎告訴記者,土地儲備制度涉及的是土地、房屋等民事基本權利,不僅有對非國有土地的征收,還有對房屋等地上建筑物的征收。按照立法法規定,以國家名義和國家強制力進行的征收都必須由國家基本法律予以規范和調整,而不能由部門規章和地方政府規章強行規定。
  三問:
是否沖擊了法律實施?
  提請合法性審查的第二個理由是,土地儲備制度不符合土地管理法的立法宗旨。
  張興奎認為,土地管理法規定的土地征收制度的立法原義是為了滿足“單位和個人進行建設”用地需求,是基于項目建設而征收土地,是“因建而征”;而土地儲備征收的目的是“為賣而儲”,是為了儲備土地繼而進行拍賣、出讓,有的并沒有建設項目,也沒有建設單位和個人。
  土地儲備制度也嚴重沖擊了土地管理法的實施。土地管理法第三十七條規定,已經辦理審批手續的非農業建設占用耕地,連續兩年未使用的,由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權。顯然,土地儲備中心征收的土地,按規定也應在兩年內予以開工建設,否則依法應無償收回。但由于大部分城市的土地儲備中心和土地管理部門是兩塊牌子一套人馬,上述法律規定在土地儲備面前成了擺設。
  張興奎認為:“如果嚴格執行法律規定,儲備期限將因為過于短促而失去制度設計的本來意義;如果無視法律的規定使征收的土地長期儲備,待價而沽,政府及其設立的土地儲備機構就有了超越法律之上的特權。”
  此外,土地儲備管理辦法還違反現行的《城市房屋拆遷管理條例》規定。因條例第七條規定,申請領取房屋拆遷許可證的,應當向房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷管理部門提交建設項目批準文件、建設用地規劃許可證、國有土地使用權批準文件、拆遷計劃和拆遷方案等。
  由于土地儲備機構沒有具體的可以建設的項目,按規定不可能取得房屋拆遷許可證。但是由于政府的干預,地方拆遷管理部門就直接把拆遷許可證頒發給了土地儲備中心,或者是土地儲備機構繞開《城市房屋拆遷管理條例》的規定,通常采取強制拆遷手段來獲取土地。
  四問:
是否涉嫌與民爭利?
  2007年11月19日,國土資源部、財政部、中國人民銀行聯合發布了《土地儲備管理辦法》,重點在于“完善土地儲備制度,加強土地調控,規范土地市場運行,促進土地節約集約利用,提高建設用地保障能力”。由此可見,土地收購儲備制度只是作為土地市場調控與管理措施。
如果說這個制度體現了政府對土地使用的調控職能,那么政府扮演的就應該是市場的裁判者、守夜人的角色。張興奎認為,現在的土地儲備制度是政府拋開調控者的定位,直接介入房地產市場和土地市場,成為牟取市場利益的參與者。
來源: 法制網——法制日報



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