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首頁>>拆遷裁決>>                   土地承包行政案件司法審查的現狀

 

 

對土地承包經營權行政案件涉及的法律法規和物權法基本理論理解掌握不夠,法律適用水平有待進一步提高,是當前土地承包經營權行政案件審理中的突出問題。司法實踐中多有民事與行政的爭論與困惑,少數案件沒有嚴格依法確認合同效力,合同效力的審查往往被忽視,法律適用不統一,裁判結果存在嚴重沖突主要體現在:

第一. 對土地承包經營權合同性質和效力認識還存在誤區。對土地承包經營權合同一味認定為民事合同,對設權合同與流轉合同不加區分。

第二. 沒有理順土地承包經營權合同與土地承包經營權之間的關系。認為土地承包經營權合同為土地承包經營權的確權依據。這種認識沒有厘清土地承包經營權合同是土地承包經營權的原因,而土地承包經營權是土地承包經營權合同的結果,用原因確認結果違反邏輯,陷入了有因必有果的思維錯誤。土地承包經營權合同的法律使命是負責設立土地承包經營權這一物權,至于物權是否得到確認,在《物權法》中有明確規定,縣級以上地方人民政府應當向土地承包經營權人發放土地承包經營權證、林權證、草原使用權證,并登記造冊,確認土地承包經營權。

第三. 沒有厘清土地承包經營權和土地承包經營權行政登記的產物—土地承包經營權證書之間的關系。司法實踐中對二者的性質和效力認識還存在誤區,認為物權證書是附屬的證權證書,不是確權證書,強調其附屬性的次要地位。原因是沒有全面正確理解《物權法》關于物權登記一般原則與土地承包經營權登記之間的區別,把土地承包經營權的設立與確認絕對性割裂,設立了也要經確認,并無邏輯上的矛盾之處。

第四. 混淆了民事訴訟確權與行政訴訟確權的界限。司法實踐中很多法院針對土地承包案件究竟是按照民事訴訟程序,還是按行政訴訟程序進行審理,并不統一,存在很多分歧與爭論,行政訴訟與民事訴訟不分,行按民審抑或民按行審的現象很明顯。北京拆遷律師  拆遷律師

土地承包經營合同除了規定物權性質的內容之外是否還有債權性質的內容?答案是肯定的。行政合同與民事合同是兩種性質相異的合同,它們應當遵循各自的規則。行政合同與民事合同在合同的主體的平等性、合同當事人之間的權利義務關系、合同權利的救濟方式等方面存在根本的區別。民事合同的最大特征是1.雙方當事人之間就權利義務內容協商一致所體現出的意思自由,不應包含有行政公權力的影響與成分;2.主體的完全平等性,合同雙方意思表示一致;3.屬私法調整的范疇,不應包含應由公法調整的范疇。與此不同,行政合同雖然也要求合同雙方意思表示一致,但更重要的是,不管是在行政合同的履行、變更還是解除時,行政主體都享有行政優益權,行政主體甚至享有履行合同的監督權。土地承包經營權合同的法律性質應定性為民事合同還是行政合同的爭論由來已久,無論是在學界還是在司法實踐中至今仍未平息。一般認為對土地承包經營權合同應當區別不同情況進行具體分析,集體與其內部成員之間簽訂的責任制性質上的土地承包合同屬于行政合同;集體與其內部成員雙方經過協商、個人有選擇權、合同履行過程中個人有自主經營權的或集體與非內部成員之間簽訂的合同,如果符合平等地位的要求,則屬于民事合同。[2]認為土地承包經營權合同屬于民事合同的大都也不會否定土地承包經營權合同的行政性。一般而言,對于行政合同中的行政主體來說,為了保證行政的民主化和效益性,它應當遵守普通合同的規則,同時,為實現行政作為一種管理的本性和保障公共利益的目的,他又必須享有特權來解決普通合同這種自由行為方式帶來的缺憾。

 簽訂土地承包經營權合同的主要目的在于設立土地承包經營權。發包方與承包方先確定一種合同關系,以確定雙方的權利義務,這樣才有可能形成土地承包經營權,在其生效時物權設立,故應為設權合同。要看其性質,不能一概而論,而應區別不同情況予以界分。首先要對涉及土地承包經營權的相關合同予以法律定性和區分:設權合同為行政合同,而土地承包經營權流轉合同以設權合同為基礎性合同,其性質為民事合同好理解。土地承包經營權最早由民法通則所規定,后來為土地管理法、農業法和土地承包法進一步鞏固和完善。正因由此產生的土地承包經營權合同關系國計民生,故系非常特殊的合同。土地承包經營權產生和發展的特殊性決定了土地承包經營權合同特殊的政策性、物權性、行政性特征。土地承包經營權合同的當事人之間對權利義務卻沒有完全的意思自治。《物權法》并沒有弱化設權合同的行政性,該法第130條規定:“承包期內發包人不得調整承包地。因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形,需要適當調整承包的耕地和草地的,應當依照農村土地承包法等法律規定辦理。”第131條規定:“承包期內發包人不得收回承包地。農村土地承包法等法律另有規定的,依照其規定。”但依農村土地承包法的相關條款,土地承包經營權合同來自合同之外的第三人的意思因素還是比較明顯。即使是發包方與承包方的地位也不可能平等,發包方村委會享有特殊情形時調整和收回土地承包經營權的某些特權。根據我國土地承包法第二章第一節的規定,可以發現在發包方和承包方簽訂承包合同時設立的土地承包經營權是民事權利,但作為發包方的集體還是享有一定的行政性權力,同時承包方也應當承擔一定的公法性義務,這些規定的確與民事合同的性質背道而馳。不是民法上的完全平等主體所簽訂的土地承包經營權合同,要完全靠合同法進行法律評價不可能做到,通過民事訴訟程序進行調整是很乏力的。只有全面綜合運用《物權法》、帶行政法色彩的《土地承包法》、《村民委員會組織法》、相關司法解釋、地方法規、部門和地方規章等主要法律依據方能有效處理土地承包經營權合同糾紛。北京拆遷律師  拆遷律師

雖然1999年7月8日《最高人民法院關于審理農業承包合同糾紛案件若干問題的規定(試行)》關于土地承包經營權合同的規則完全是按照民事法律規范設計的,而實踐中土地承包經營權合同案件也大都按照民事合同處理。而且在2005年9月1日《最高人民法院關于審理涉及土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》1條甚至明確將承包合同糾紛、承包經營權侵權糾紛、承包經營權流轉糾紛、承包地征收補償費用分配糾紛、承包經營權繼承糾紛界定為民事糾紛。但因為土地承包經營權流轉合同完全依意思主義而流轉,土地承包經營權流轉合同等其他合同仍為民事合同。而設權合同是流轉合同的基礎性合同。也是行政登記確認的基礎性合同。《村民委員會組織法》第2條規定,村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織,其職能是辦理本村的公共事務和公益事業。可見,村委會在我國雖不是一級行政機關,但實際上是集體土地所有權的抽象享有主體。筆者認為土地家庭聯產承包本身就是基本行政村的最大公共事務,正因如此,國家才專門出臺農村土地承包法對此進行調整。因此村委會應屬法律法規授權的組織,是行政主體。完全符合行政合同對主體資格的要求。村委會作為法律法規授權的組織是行政主體。如果說村委會作為發包人不易理解的話,那么《物權法》第134條“國家所有的農用地實行承包經營的,參照本法的有關規定。”故國家作為發包人就可很好地理解設權合同的行政性。

我國《行政復議法》規定,認為行政機關變更或者廢止農業承包合同,侵犯其合法權益的,公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復議;最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》也規定,土地承包人與土地使用權人對行政機關處分其使用的集體所有土地的行為不服的,可以自己的名義提起訴訟。”這是對土地承包經營權合同行政性的力證。

 

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